Il diritto all’inclusione scolastica

Di EMANUELA DICIOCIA -

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Nella sentenza in esame la Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata sull’impossibilità per una bambina autistica di beneficiare del pur previsto insegnamento di sostegno nella scuola primaria. Nello specifico, i giudici di Strasburgo hanno stabilito che l’Italia ha – nel caso di specie – violato l’art. 14 CEDU relativo al divieto di trattamenti discriminatori nei confronti dei disabili, in combinato disposto con l’art. 2 del Protocollo n. 1 CEDU, che sancisce il diritto all’istruzione.

La vicenda giunta all’attenzione della Corte riguarda il mancato accesso da parte di una bambina affetta da autismo non verbale al tutoraggio specializzato che pure le spetterebbe per legge.

Il servizio di assistenza specialistica – statuisce la Corte – mira ad aiutare i bambini diversamente abili a sviluppare una seppur limitata indipendenza, migliorando le loro capacità comunicative e di apprendimento: l’inserimento nell’ambiente scolastico e il contatto con i compagni di classe dovrebbero facilitare l’inclusione sociale dei bambini disabili.

Invero, nel frequentare la scuola primaria, la ricorrente non ha potuto beneficiare di adeguato sostegno e assistenza specifica durante l’orario di lezione.

Nel maggio 2012 i genitori della minore presentavano ricorso al T.A.R. Campania lamentando il mancato accesso all’assistenza specializzata ex art. 13, l. n. 104/1992[1] e chiedendo un risarcimento per i relativi danni. Il 27 novembre 2012 il T.A.R. respingeva il ricorso asserendo che il Comune avesse correttamente preso in carico le esigenze della bambina e che, se un calo dei livelli assistenziali vi era stato, questo era ascrivibile alla contrazione delle risorse allocate allo scopo dallo Stato. Successivamente anche il Consiglio di Stato, con sentenza del 26 maggio 2015, confermava che le autorità locali non fossero responsabili per le carenze in ordine alle esigenze educative specifiche, essendo tale responsabilità da imputarsi alla generale riduzione delle risorse stanziate ad hoc dallo Stato italiano.

In considerazione di ciò, dopo aver esaurito i gradi di giudizio interni, la ricorrente adiva la Corte EDU richiamando consolidata giurisprudenza[2], secondo la quale il diritto all’istruzione non può essere ostacolato o limitato nelle sue garanzie per ragioni di bilancio, aggiungendo, per di più, che nel caso di specie il consiglio comunale disponeva di risorse sufficienti per attuare le misure a cui ella aveva diritto. Parte ricorrente proseguiva argomentando che, secondo risalente e consolidata giurisprudenza della Corte, il margine di apprezzamento di cui gli Stati parti della CEDU godono per bilanciare il diritto all’istruzione con altri interessi, in particolare quelli finanziari, risulta particolarmente limitato, a fortiori nel caso delle persone disabili. In conclusione, secondo la tesi propugnata dalla ricorrente, le considerazioni in materia di bilancio degli Stati non possono giustificare una violazione del diritto fondamentale all’istruzione: ne consegue, pertanto, che il governo italiano non ha avanzato alcun argomento valido per privarla dell’assistenza che le spettava ai sensi della l. n. 104/1992, della Costituzione italiana nonché della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, causando alla minore una violazione sistematica del diritto all’istruzione.

Nella sentenza in commento, la Corte EDU, specie in considerazione della delicatezza e dell’importanza dei diritti in gioco, si è trovata a dover contemperare il proprio compito di armonizzazione della protezione dei diritti fondamentali in Europa con il riconoscimento e la tutela delle peculiarità ordinamentali dei singoli Stati parte della Convenzione.

Nel definire e interpretare il diritto all’istruzione in seno al contesto internazionale, i giudici di Strasburgo hanno preso le mosse dai principi di universalità e non discriminazione calati nel vissuto delle persone affette da disabilità: su tali principi riposano il dovere degli Stati di promuovere un’educazione il più possibile inclusiva e attenta alle peculiarità dei singoli studenti, un sistema scolastico volto a fornire le medesime opportunità a tutti gli allievi e che sia scevro di qualsivoglia forma di discriminazione. Tale nozione di educazione inclusiva rappresenta una recente evoluzione ermeneutica del diritto all’istruzione nell’ambito del diritto internazionale: invero, il primo accenno al carattere inclusivo dell’educazione quale declinazione dell’obbligo statale di garantire il diritto all’istruzione si rinviene nell’art. 24 della Convenzione ONU del 2006 sui diritti delle persone con disabilità, ivi richiamata dai giudici di Strasburgo. Orbene, detta Convenzione ONU tratteggia il concetto di diritto ad un’educazione inclusiva alla stregua di «a process that transforms culture, policy and practice in all educational environments to accommodate the differing needs of individual students, together with a commitment to remove the barriers that impede that possibility. An inclusive approach involves strengthening the capacity of an education system to reach out to all learners». Tanto premesso, con ragionamento deduttivo la Corte si spinge ad affermare l’esistenza in capo agli Stati di un obbligo di assicurare un sistema di istruzione inclusivo, che non estrometta né trascuri gli studenti diversamente abili e che consenta loro di inserirsi adeguatamente nella società a cominciare dalla scuola, all’uopo eleminando le «barrières perceptives et sensorielles» (par. 55).

Il passaggio ermeneutico successivo consiste nel qualificare la condizione della ricorrente come “particolarmente vulnerabile”. Sebbene la giurisprudenza europea non sia scevra di riferimenti alla vulnerabilità delle persone disabili, la Corte di Strasburgo non si è mai spinta a definire con puntualità detta condizione, probabilmente anche al fine di non cristallizzare un concetto elastico, sfaccettato e suscettibile di essere declinato in contesti differenti.

Ad ogni modo, la Corte ritiene che la ricorrente sia persona particolarmente vulnerabile in ragione della propria malattia, correlando a questa sua condizione una compressione del margine di apprezzamento di cui godrebbe l’Italia nel varare misure capaci di limitare il diritto all’istruzione. In altri termini, in presenza di cittadini in condizione di vulnerabilità, lo Stato è tenuto a predisporre misure specifiche volte a sanare eventuali disuguaglianze senza poter addurre l’esimente delle restrizioni finanziarie. La Corte reputa, infatti, che eventuali limitazioni finanziarie dovrebbero impattare sull’offerta formativa proposta a tutti gli studenti, anziché gravare prevalentemente sugli alunni disabili, in un’ottica di solidarietà e di equa ripartizione delle risorse allocate dallo Stato, facendo della proporzionalità dei sacrifici il fil rouge della sentenza in commento.

Le autorità italiane sarebbero dunque ree di non essersi adeguatamente attivate affinché la ricorrente potesse frequentare le lezioni e recarsi in classe al pari degli altri alunni di scuola primaria, posto che anche l’ordinamento giuridico interno prevede che «l’esercizio del diritto all’educazione e all’istruzione non può essere impedito da difficoltà di apprendimento né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all’handicap». Ne risulta un evidente iato tra il dettato normativo e la realizzazione pratica del diritto all’istruzione dei bambini disabili.

Per di più, la Corte sottolinea (par. 71) come la discriminazione subita dalla ricorrente risulti particolarmente grave anche in virtù del contesto in cui si è verificata, quello della scuola primaria, che fornisce le basi per l’istruzione e l’integrazione sociale e le prime esperienze di convivenza.

Tale considerazione ben si presta ad un parallelo con la recente giurisprudenza della Cassazione in materia. Difatti, con ordinanza 8 ottobre 2019, n. 25101, nonché con sentenza  25 novembre 2014, n. 25011, la Corte si esprimeva nei seguenti termini: «L’omissione o le insufficienze nell’apprestamento, da parte dell’amministrazione scolastica, di quella attività doverosa si risolvono in una sostanziale contrazione del diritto fondamentale del disabile all’attivazione, in suo favore, di un intervento corrispondente alle specifiche esigenze rilevate, condizione imprescindibile per realizzare il diritto ad avere pari opportunità nella fruizione del servizio scolastico: l’una e le altre sono pertanto suscettibili di concretizzare, ove non accompagnate da una corrispondente contrazione dell’offerta formativa riservata agli altri alunni normodotati, una discriminazione indiretta, vietata dall’art. 2, l. n. 67/2006, per tale intendendosi anche il comportamento omissivo dell’amministrazione pubblica preposta all’organizzazione del servizio scolastico che abbia l’effetto di mettere la bambina o il bambino con disabilità in una posizione di svantaggio rispetto agli altri alunni».

Anche in considerazione di quanto affermato dalla Convenzione di New York del 2006 sui diritti delle persone con disabilità, è in generale auspicabile che l’ordinamento interno si adegui al meglio agli obblighi internazionali in materia, assicurando il dovuto supporto a ciascun alunno diversamente abile, onde coadiuvarne la piena realizzazione personale, ancorché scolastica.

Purtroppo, la sentenza in commento dimostra quanto ancora sia lunga la strada verso una reale parità dei diritti tra studenti disabili e non, posto che le disparità in ordine al diritto all’istruzione non sono accettabili in uno Stato di diritto.

L’augurio è che le parole della Corte EDU possano fungere da monito per il legislatore, specie nel momento particolarmente delicato che stiamo vivendo.

[1] Per quanto di interesse ai fini del presente contributo, l’articolo de quo stabilisce: «Nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni, l’obbligo per gli enti locali di fornire l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati».

[2] Inter alia, Corte EDU, 27 maggio 2014, ric. n. 16032/07, caso Velyo Velev c. Bulgaria.

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